Ne pourrait-on pas réinventer la Grande Région par un traité international ?

Chercheur au LISER (Luxembourg Institute of Socio-Economic Research) depuis près de trente ans, spécialiste des questions transfrontalières et de dialogue social, Franz Clément, docteur en sociologie, a présenté récemment à Esch-sur-Alzette une conférence proposant d'instaurer un traité international pour la Grande Région. Que faut-il en penser ? Vœu pieux, idée farfelue ou provocatrice ? En tout cas, matière à réflexion ! Rencontre avec l'intéressé.

Quelles sont les raisons qui vous ont amené à proposer un changement radical au niveau de la Grande Région en suggérant la création d'un traité international pour cet espace ?

Je suis parti d'un constat finalement assez simple. Sur les 25 dernières années, le nombre de travailleurs frontaliers au Luxembourg a fortement augmenté. En l'an 2000, ils étaient 80.000 et représentaient 34% de l'emploi total. Aujourd'hui, ils sont plus de 230.000 et constituent 47% de ce même emploi total. Toujours sur la même période, les problèmes de mobilité n'ont fait que croître. L'Union des entreprises luxembourgeoises (UEL) prévoit jusqu'à 300.000 recrutements d'ici 2030 et la Fondation Idea entrevoit un nombre de 268.000 frontaliers à la même date, avec un Grand-Duché comptant 750.000 habitants selon le STATEC. Des pénuries de main-d'œuvre deviennent criantes, notamment dans le secteur des soins de santé. La population active a vieilli et une réforme des retraites est en place. Surtout, la crise du COVID est passée par là : le télétravail a augmenté, provoqué des habitudes et aussi, je pense, un changement complet de paradigme. Les jeunes générations ne souhaitent plus vivre et travailler comme les précédentes. Un indicateur en est peut-être la stagnation actuelle du nombre de frontaliers, essentiellement ceux provenant de Belgique et d'Allemagne. Nous venons, je crois bien, de passer dans un autre monde et les institutions de la Grande Région, elles, en revanche, n'ont pas changé réellement dans la même période. Je pense qu'un changement est nécessaire. Nous basculons clairement dans une autre époque ; nous devons aussi modifier nos méthodes…

« La main-d'œuvre frontalière et étrangère était nécessaire au Luxembourg jusqu'à présent. Maintenant elle va devenir indispensable et obligatoire. Si on veut que le Grand-Duché continue à se développer et à voir sa croissance augmenter, des décisions inévitables devront être prises. »

Quels sont d'après vous les principaux freins qui peuvent exister et s'opposer à une évolution dans la Grande Région ?

Le problème, je crois bien, c'est le « chacun pour soi » dans les pays limitrophes du Luxembourg. Les Belges sont heureux de bénéficier de la rétrocession fiscale venant du Grand-Duché pour financer leurs communes et ne souhaitent pas que cela change ; on peut les comprendre. Les Français demandent des améliorations, mais à géométrie variable. Tantôt un maire veut un meilleur contact avec le Luxembourg pour privilégier « sa » ville sans tenir compte des autres. Un département veut ceci ou cela, alors qu'il y a dans le Grand Est d'autres départements qui sont logés à la même enseigne. En France, on arrive souvent avec des revendications en ordre dispersé. Côté allemand, les revendications sont pour ainsi dire inexistantes en raison de la bonne tenue économique locale.

Lorsque j'évoque la rétrocession fiscale dans mon pays, en Belgique, je passe pratiquement pour un traître à la patrie et la réaction est toujours la même : « Taisez-vous ! N'en parlez pas car on risque de remettre la rétrocession en question ! Les Français l'auront aussi et nous on n'aura plus rien ! » Il n'y a pourtant aucun risque car tout cela est bien « bétonné ».

Vous parliez de « changement ». Comment provoquer celui-ci ?

Je pense qu'il est urgent de reconsidérer surtout nos méthodes de coopération transfrontalière. Je préconise, non pas un nième rapport sur la Grande Région, mais bien une mise autour de la table physique et directe de tous les acteurs des entités qui la composent afin de mettre clairement les problèmes à plat et de voir quelles seront leurs conséquences d'ici 2050. Par « acteurs », j'entends les responsables politiques et ceux de la coopération, mais aussi les organisations de partenaires sociaux et tout le monde associatif. On ne peut plus continuer à agir chacun dans son coin pour ses intérêts propres. Le bilatéralisme devrait laisser place à une conception plus large de la Grande Région. Et de là prendre les décisions qui s'imposent. Le Luxembourg est au cœur de la Grande Région, il en est le moteur et je pense que c'est à partir de lui que beaucoup de choses peuvent évoluer. Il en va d'ailleurs du maintien de son bien-être futur.

Mon sentiment est que les décisions qui impacteront le Luxembourg à l'avenir ne pourront plus être prises par le seul Luxembourg qui commence à « déborder » de lui-même. Les régions et pays voisins devraient être davantage associés aux décisions qui concernent le Grand-Duché et son avenir. Par exemple, ne pourrait-on pas réfléchir sur la possibilité de créer dans les pays limitrophes du Luxembourg des « enclaves franches » capables d'accueillir des entreprises ? La fiscalité luxembourgeoise y serait appliquée, moyennant des compensations à discuter. Le Grand-Duché n'est pas extensible, ne peut pas gagner des terres sur la mer comme Monaco. La situation du développement luxembourgeois est telle que pas mal d'idées peuvent être discutées.

La main-d'œuvre frontalière et étrangère était nécessaire au Luxembourg jusqu'à présent. Maintenant elle va devenir indispensable et obligatoire. Si on veut que le Grand-Duché continue à se développer et à voir sa croissance augmenter, des décisions inévitables devront être prises. On ne peut pas suivre les personnes qui prônent la décroissance. Qui accepterait de revenir au temps des diligences ?

Institutionnellement parlant, comment voyez-vous cette évolution ? Que faudrait-il changer ou maintenir pour aller de l'avant ?

On peut situer la naissance institutionnelle de la Grande Région à l'année 1980, date à laquelle on a signé à Bonn un accord relatif à la coopération germano-franco-luxembourgeoise. D'autres institutions sont nées par la suite. Je crois qu'il ne faut surtout pas réinventer la roue. L'idéal, je pense, consisterait à se servir des institutions qui existent à ce jour. Le Conseil parlementaire interrégional pourrait devenir le pouvoir législatif de la Grande Région. Quant au Sommet, il en serait le pouvoir exécutif. Il ne s'agirait donc pas de réélire de nouvelles instances, mais d'utiliser celles qui existent pour les faire passer d'un processus actuel de simple coopération à un autre plus poussé d'intégration politique. L'un des problèmes actuels dans la Grande Région est que les entités membres sont tributaires de questions de souveraineté.

« Il ne s'agirait donc pas de réélire de nouvelles instances, mais d'utiliser celles qui existent pour les faire passer d'un processus actuel de simple coopération à un autre plus poussé d'intégration politique. L'un des problèmes actuels dans la Grande Région est que les entités membres sont tributaires de questions de souveraineté. »

Est-ce pour cela que vous préconisez la mise en place d'un traité international propre à la Grande Région ?

Absolument. Ce serait un bon moyen pour aller au-delà des barrières de souveraineté. Cela étant dit, je sais bien que ce serait très difficile à mettre en place. Toutefois, à l'exception de la France qui reste un pays institutionnellement centralisé, les autres entités de la Grande Région, selon des modalités propres, disposent du pouvoir de conclure des traités internationaux. Maintenant, soyons clairs : on ne boucle pas une négociation en vue de conclure un traité international en trois mois…

Toutefois, je constate que d'anciens traités internationaux continuent de fonctionner : je prends l'Union économique belgo-luxembourgeoise (UEBL) qui date de 1921 et qui a été renouvelée à plusieurs reprises. Je pense aussi au Traité Benelux qui allie Belgique, Pays-Bas et Luxembourg, entré en application en 1960, mais dont l'idée était née déjà en 1944 et qui existe toujours aussi. Ces sous-ensembles dans l'Union européenne continuent à vivre. Pourquoi ne pas instaurer la même chose au niveau de la Grande Région, même si dans ce cas précis nous n'aurons pas forcément affaire à des États indépendants ?

On n'a quand même pas avancé au niveau européen pour forcer ces barrières juridiques et administratives ?

Oui, et il faut le souligner. Je salue le dynamisme actuel de la Grande Région à travers l'existence de nombreux projets cofinancés depuis plusieurs années, notamment dans le cadre des initiatives européennes Interreg. La Maison de la Grande Région, installée à la gare d'Esch-sur-Alzette, joue d'ailleurs un rôle absolument remarquable et de premier ordre pour faire vivre cet espace par le biais de projets concrets et de recherche. Il faut souligner aussi l'application l'an dernier du règlement européen Bridge for EU, un nouvel instrument destiné à faciliter sur chaque frontière intérieure de l'Union européenne l'identification et la résolution des obstacles à la coopération transfrontalière. Il reste toutefois à le concrétiser.

Tout cela paraît bien séduisant au niveau des idées, mais à quoi servirait précisément et concrètement un pareil traité international spécifique à la Grande Région ?

Je pense qu'il ne faudrait pas s'occuper de trop de choses dans le cadre d'un tel traité, mais d'un nombre limité de compétences qui touchent directement la Grande Région et qui seraient de nature à résoudre ses problèmes spécifiques. Inutile de commencer à s'embarrasser de questions d'agriculture ou de défense, par exemple. En revanche, les formations professionnelles transfrontalières devraient être prises en compte, la question du télétravail, de l'aménagement du territoire, des infrastructures communes et de la mobilité. Je suis un grand partisan du principe de « subsidiarité » qui est une règle de gouvernance selon laquelle une entité supérieure n'intervient que si l'entité inférieure ne peut agir de manière aussi efficace. Cela vise à rapprocher la prise de décision des citoyens en plaçant la responsabilité au niveau le plus adéquat qui soit. Cela permet de décider des actions à entreprendre à l'endroit le plus approprié pour les réaliser.

Le traité permettrait d'organiser une gouvernance permanente pour gérer des compétences subsidiaires limitées et propres à l'espace de la Grande Région. Bien évidemment, je suis bien conscient d'une chose : actuellement, les entités de la Grande Région correspondent à des institutions régionales ou nationales dans le cas du Luxembourg. Or, la Grande Région n'est pas vécue de la même façon dans tout l'espace. Je serais curieux d'organiser un micro-trottoir et de demander dans la rue aux passants s'ils savent ce qu'est la Grande Région. Dans des villes comme Luxembourg, Arlon, Thionville, Trèves on pourrait sûrement répondre. Mais je doute que ce soit le cas à Charleroi, à Mayence ou à Épinal…

On vous comprend bien, mais quels seraient les véritables avantages de conclure un traité international au niveau de la Grande Région ?

Je crois qu'il y en aurait plusieurs. Tout d'abord, cela permettrait d'embarquer tout le monde dans un seul et même bateau. Je m'explique. La plupart des décisions aujourd'hui sont bilatérales, prises entre le Luxembourg et chacun de ses voisins séparément. Je trouve que cela crée un problème de cohésion sociale. Imaginez trois travailleurs frontaliers travaillant dans le même bureau d'une même entreprise. Ils viennent de Belgique, d'Allemagne et de France. L'un est soumis à des règles différentes concernant sa fiscalité, le Belge habite dans une commune bénéficiant d'une rétrocession, les autres pas. Avant que le seuil fiscal de 34 jours de télétravail n'ait été fixé, les règles étaient différentes et chacun était considéré d'une manière différente. Un traité permettrait de placer ces personnes sur un meilleur pied d'égalité. Deuxièmement, n'oublions pas que nous sommes aujourd'hui dans une situation internationale difficile. Le Luxembourg a atteint un niveau de vie formidable ; il importe à présent de le consolider. Or, si le pays continue à être tributaire de certains freins comme la mobilité ou le télétravail, c'est son attractivité qui risque d'être affectée. Je pense qu'à l'avenir les décisions qui impacteront le Luxembourg et ses voisins devront être prises en commun dans certains domaines.

Tout cela est fort bien, mais il y aurait probablement aussi des inconvénients à conclure pareil traité…

Oui, et j'en suis parfaitement conscient. Tout d'abord, comme déjà indiqué, c'est un processus long et compliqué, d'autant plus qu'il réunirait un certain nombre de partenaires devant se mettre d'accord entre eux. Il faut aussi respecter le principe de hiérarchie des normes : hors de question de contredire le droit européen. Enfin, un pareil traité qui s'occupe d'un espace particulier se trouvant sur quatre pays différents pourrait entraîner des revendications ailleurs. Ne songeons qu'à l'Alsace qui ne demande qu'à retrouver une certaine autonomie et même à sortir du Grand Est…

Et comment comptez-vous financer tout cela ?

Je plaide pour la mise en place d'une mutualisation des moyens, pour la création d'un fonds commun dans lequel le Luxembourg ne devrait pas être le seul à contribuer. La Grande Région a créé des interdépendances qui font que chacun est concerné d'une manière ou d'une autre. Ce fonds commun pourrait être alimenté par les entités membres selon des clés de répartition à convenir et à revoir. On pourrait même imaginer d'y inclure une rétrocession et des cofinancements d'aménagements. Tout cela en commun, plutôt que séparément.

Quelles considérations pourriez-vous encore avancer en faveur d'un pareil traité ?

Il y en a à nouveau plusieurs. Le Grand-Duché est indispensable à la Grande Région. Il est même vital ; sa compétitivité et son attractivité doivent être maintenues et même renforcées. Songeons que la Grande Région est un espace unique dans l'Union européenne. Si l'idée d'établir un traité international pour la Grande Région semble hors de portée, pour diverses raisons, je crois qu'il est alors nécessaire et urgent de se remettre autour de la table. Il y a actuellement tellement d'initiatives et de revendications qui sont adressées en tous sens par des institutions et des associations que je pense indispensable, près de cinquante ans après l'accord de Bonn, de remettre les choses à plat, de réunir les partenaires pour voir qui veut quoi et comment. Pour analyser ce que chacun est prêt à faire avec l'autre. L'idée d'un traité est peut-être utopique, voire chimérique, mais j'espère qu'elle servira surtout à relancer le débat sur l'indispensable optimisation de notre coopération transfrontalière.

Pour conclure, je ne me fais pas trop de soucis. Pour observer la manière dont le Grand-Duché s'est développé depuis la crise sidérurgique des années 1970, je suis admiratif. C'est un pays visionnaire qui a une formidable capacité à surmonter les obstacles et à envisager les reconversions nécessaires, avec à sa tête des personnalités politiques d'une très grande compétence dans tous les partis. Le Luxembourg est un vrai modèle en Europe dont on ferait bien de s'inspirer…